您现在的位置:首页>廉政教育>交流探讨
交流探讨

关于对改革后监察全覆盖的思考

来源: 本站发表日期:2018-03-26

习近平总书记在党的十九大报告中指出,组建国家、省、市、县监察委员会,同党的纪律检查机关合署办公,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖,明确了国家监察体制改革的目标和方向。国家本次监察体制改革的目标任务之一就是实现对行使公权力的公职人员监察全覆盖。实现监察全覆盖具有重大的意义和作用,因为党内监督全覆盖必然要求国家监察全覆盖,实现监察全覆盖也符合中国特色政治体制和文化传统,而且,实现监察全覆盖是深入推进党风廉政建设和反腐败斗争的现实需要。通过实施组织和制度创新,把所有行使公权力的公职人员纳入监察范围,加强对权力的监督制约,深化标本兼治,确保党和人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。简而言之,实现全覆盖是为了解决现行监察面不够广的问题,但究竟全覆盖到什么程度呢?一些同志认为全覆盖后,今后我们对所有公职人员都可以进行监察了,正确吗?下面,笔者围绕“改革后监察全覆盖究竟全到什么程度”这一问题,谈谈本人学习国家监察体制改革精神后的一些认识和理解。

一、改革后监察对象范围作出了重大调整,从广度和深度都进行了很大的扩充

现行监察机关主要是针对“狭义政府”及其公务员进行监察,而就算同为公务员,非行政机关的公务员则不属于监察对象,如党群系统、人大、政协、司法、民主党派机关公务员和参公管理人员,还有一些村委会等村民自法组织人员一般情况下也不属于监察对象。根据现行的《中华人民共和国行政监察法》第二条、第五十条,以及《中华人民共和国行政监察法实施条例》第二条等有关规定,我们现在监察机关监察对象有主要分为四类:一是国家行政机关及其公务员;二是法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织及其从事公务的人员;三是国家行政机关依法委托的组织及其从事公务的人员;四是企业、事业单位、社会团体中由国家行政机关以委任、派遣等形式任命的人员。此次监察体制改革后,根据《中华人民共和国监察法(草案)》第十二条,监察对象有如下六类:第一类,中国共产党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关、民主党派和工商联机关的公务员及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员;第二类,法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员;第三类,国有企业管理人员;第四类,公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员;第五类,基层群众性自治组织中从事集体事务管理的人员;第六类,其他依法履行公职的人员。”

下面,我们看看改革后规定的六类监察对象对比现行的监察对象范围作了哪些调整:《中华人民共和国监察法(草案)》第十二条规定:

第一类监察对象,只有其中的行政机关公务员、监察机关公务员和参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员属于现行监察机关的监察对象,其他都属于增加的人员;

第二类与现行的基本不变;

第三类国有企业管理人员在现行的基础进行了很大的扩充,现在只是国有企业中的行政机关任命人员才属于监察对象,本次改革扩充到全部管理人员;

第四类,主要是针对文教卫生中的事业单位,现行的法规只是规定这些事业单位中行政机关任命的人员才属于监察对象,而改革后可以对这些单位中的所有管理人员进行监察;

第五类“基层群众性自治组织中从事集体事务管理的人员”变化更大,包括行政村和村民小组两级干部等人员,而按现行的监察法规规定,只有上述人员在受政府委托行使公务时,如征地、发放救灾救济款等工作中才属于监察对象;

第六类“其他依法履行公职的人员” 是指除上述明确的人员范围外还包括其他依法履行公职的人员,属于兜底条款,这点也很重要,这改变了现行监察对象人员范围较具体,没有兜底条款的状况,给日后国家在审查实践中,根据实际情况作进一步细化和解释留下空间。总之,改革后的监察对象范围将对现行监察对象范围进行大大的扩展。

二、对行使公权力的公职人员全覆盖,不是对所有公职人员全覆盖

从《中华人民共和国监察法(草案)》来看,此次监察对象调整后,对行使公权力的公职人员进行监察,是针对具有公权力的人员,但并不是对全体公职人员。在我国什么人是公职人员,由于公职人员的范围随着我们人事制度改革不断变化和发展,国家有关部门没有就公职人员的概念作出很明确的定义,一般是指是指依法履行公共职务的国家立法机关、司法机关、行政机关、中国共产党和各个民主党派的党务机关、各人民团体、国有企业、事业单位的工作人员。在执纪实践中,对公务员、参公管理人员、事业单位工作人员和国有企业工作人员中有正式编制的人员作出开除处分,一般可表述为“开除公职处分”。所以从身份上看,一般认为事业单位和国有企业单位中的有编制和正式职工都属于公职人员,如公办学校的教师、公办医院的医生。《中华人民共和国监察法(草案)》第十二条“(四)公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员”属于监察对象,注意是管理人员,不是全体人员。因此,此次改革后,监察对象也并不包括如普通老师、医生、国有企业一般正式职工等公职人员,仅是针对具有管理公共事务,行使公共事务管理权力的人员。

三、监察机关的监察对象是“人”,并不覆盖机关和组织

根据《中华人民共和国行政监察法》以及《中华人民共和国行政监察法实施条例》,现行的监察对象不仅包括人,还包括机关,如各级行政机关。改革后,根据《中华人民共和国监察法(草案)》第十二条,监察对象并不包括机关,

也就是说,监察的是公职人员行使公权力的职务行为,该公职人员所属的单位不是监察机关的监察对象,如人大、政协机关并不是监察对象。这是因为根据《中华人民共和国监察法(草案)》第六条“中华人民共和国监察委员会由全国人民代表大会产生”,也就是说监察机关是不能对产生它的人大进行监察。

四、对行使公权力的公职人员全覆盖,不能理解为对所有行使公权力的人员全覆盖

行使公权力的人员有很多种,个别人员虽然行使公权力,但不是公职人员,如机关单位中身份为劳务派遣的司机等劳务工不属于公职人员,但由于工作需要,单位会临时安排他协助公职人员从事管理事务,协助行使公权力,这种情况下,他是否属于监察对象,《中华人民共和国监察法(草案)》并未明确,只是在第十二条中留有兜底的规定“(六)其他依法履行公职的人员”,至于这项兜底的规定是否能覆盖上述的人员,有待国家作出解释和确定。

以上是本人学习改革相关文件后的一点个人体会和思考,不代表所在的单位和部门的观点。由于学习主要是通过中纪委官方网站和《中国纪检监察报》等渠道进行,一些内部文件和最新的材料尚无机会接触,因此,上述观点可能存在不准确和偏颇之处,请读者见谅和指正,仅是为了抛砖引玉。(来源:《广东纪检监察研究》2017年06期 作者:中共韶关市纪委案件审理室 潘义白)